线性基础设施如电力线路、石油天然气管道等关涉重大公共利益，法律及行政法规从公法上为此类基础设施设定了一定范围的保护区，此举一方面为基础设施提供了有力保护，然而另一方面却限制了保护区内土地或地表空间的充分利用，二者之间存在一定的利害冲突。文章梳理了有关电力线路走廊、石油天然气管道通行带现行立法中所在的问题，比较分析了学者们提出的空间权、建设用地使用权分层等若干解决办法。基于公共地役权的自身特点及部分国家、地区的实践经验，提出公共地役权制度是解决此问题的有效方式，可以在基础设施的经营者与土地权利人之间建立“权利-义务”关系，实现公共利益与个体利益之间的平衡。
吴德松.线性基础设施用地的实现方式——以电力线路走廊及石油天然气管道通行带为例[J].中国国土资源经济,2025,38(3):66-73.
线性基础设施包括电力线路、石油天然气管道、铁路、轨道交通、高速公路、通信光缆、供水排水管道等，为人们的生产生活提供了基本公共服务，关涉重大社会公共利益。因此，为保障此类重要基础设施正常运行，法律、行政法规遂设定了一定的保护区，对邻近土地及空间利用给予某些限制。这类保护区一方面给予重要基础设施以有力保护，另一方面又限制了保护区内土地或地表空间的充分利用，因此导致“公共利益”与“个体利益”潜在的冲突。这其中又以架空电力线路保护区（通常称之为“电力线路走廊”）及石油天然气管道保护区（通常称之为“油气管道通行带”）较为典型：二者均位于近地表，电力线路走廊处于地表之上，油气管道通行带则处于地表之下，而地表及近地表空间又是人们生产生活的主要区域；二者均有相应的实定法依据，有共性的制度需求，但也面临共同的困惑。
基于此，本文以电力线路走廊及油气管道通行带为例，探求这两类线性基础设施用地的实现方式，提出以“公共地役权”制度平衡其中的公共利益与个体利益，以期实现不同社会主体之间的定分止争。
电力线路保护区的法律渊源见诸《中华人民共和国电力法》《电力设施保护条例》《电力设施保护条例实施细则》和若干地方性法规。这些法律法规从禁止公众对基础设施具有危害性的某些行为出发，对邻近的土地及空间利用作出一些限制，并设定了违法后果。《中华人民共和国电力法》（2018年修正）第53条第2款规定，“任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品”；行政法规《电力设施保护条例》（2011年修正）第24条规定，“在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐”；部门规章《电力设施保护条例实施细则》第18条第2款进一步明确，“电力企业对已划定的电力设施保护区域内新种植或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，应当予以砍伐，并不予支付林木补偿费、林地补偿费、植被恢复费等任何费用”。不少地方性法规亦规定（如《浙江省电力条例》第65条第1款），在电力线路保护区内种植影响电力线路安全的林木，电力设施所有人、管理人可以采伐并不予补偿。2011年全国人大常委会法制工作委员会在对黑龙江省人大常委会法制工作委员会的答复中指出：地方性法规根据土地管理法、森林法等相关法律规定，可以规定架空输电线路走廊不实行征地；对因保护架空输电线路走廊，给相关当事人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。这一答复意见对于此前不无争议的、建设用地涉及集体土地须征地的这一《土地管理法》上的要求，针对电力线路走廊这一情形给出了确定性的意见。随后，根据这一答复意见，《黑龙江省电力设施建设与保护条例》（2015修正）第13条第1款确认了此前“不征地”做法，继续保留了“架空输电线路走廊和地下电力电缆通道建设不实行征地”的规定。各地的地方电力立法中纷纷吸纳了这一答复意见。
油气管道保护区的法律渊源，见诸《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称《石油天然气管道保护法》）和若干地方性法规。与电力线路走廊类似，油气管道保护方面的法律法规也同样对邻近的土地及空间利用给予了一些限制。《石油天然气管道保护法》第30条规定，在管道线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止种植深根植物，禁止使用机械工具进行挖掘施工，禁止建房以及修建其他建筑物、构筑物；第33条规定，在管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内禁止采石、采矿、爆破。这些规定限制了原有土地的用途，特别是集体用地中农村居民的宅基地、工矿用地、经济作物种植园地以及由他人取得使用权的国有土地，有时会出现土地使用权人因管道建设而不得不改变原有土地用途的情况。较之电力线路走廊，《石油天然气管道保护法》第14条第2款规定，“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿”，从而在立法上回答了因油气管道影响土地使用而应当给予补偿的问题。《贵州省石油天然气管道建设和保护条例》第16条则更进一步明确设定了除管道建设损害补偿之外的用地后继补偿机制，“因管道运行和管道保护，影响土地后续使用的，管道企业应当另行给予相关权益人补偿；县级以上人民政府管道保护主管部门应当建立用地后续补偿机制”。
电力线路走廊现行立法的困惑是：①除了在电力线路建设时对土地权利人所造成的直接损害予以补偿以外，对后续因电力线路走廊持续存在而使得土地利用受到限制，既有立法所规定的“不予补偿”是否反映了事物的“应然”状态？现实中往往因为“不予补偿”而造成对土地权利人利益的忽视，以致矛盾重重，纷争不断。②电力线路走廊与邻近土地之间形成的基础性法律关系不明，二者之间是公法上单向型的“禁止-惩罚”关系，还是私法上双向型的“权利-义务”关系？“公权力”与“私权利”各有所长也各有所短，单纯依靠公法设定禁止性义务并藉以“公权力”保障，则公权力往往力有不逮，存在“管制过度”或“管制不足”之弊。③全国人大常委会法制工作委员会虽然作出了电力线路走廊可以“不征地”的肯定性答复，但答复未能解释为何可以“不征地”，更未明晰在“不征地”的情况下电力线路经营者具有何种用地（或空间）权益。④答复意见明确电力线路走廊应对相关当事人合法权益造成损失的予以补偿，但具体内涵尚不清楚，例如土地利用受限是否也属于“损失”范畴，且“补偿”又与公法上规定的“无偿砍伐”不尽一致。
油气管道保护现行立法同样存在令人困惑之处：①油气管道通行带内所占用的土地如按建设用地方式征地，则地表的一般性利用（如耕种）将不复存在，势必造成土地资源和管道建设资金的浪费，增加社会运行成本；如不征地，则管道经营企业的用地权益又该如何保障。②因油气管道存续影响土地利用而给予土地权利人补偿，则管道企业承担补偿义务的同时，是否获得了某种用益物权？如是，则这种用益物权又是何种权利？
从上述电力线路走廊及油气管道通行带用地的立法现状来看，电力和油气设施保护区内土地利用受限问题远未得到解决，保护区赖以存在的权利基础不明，与土地权利人之间的法律关系尚未理顺，如何平衡基础设施中“公共利益”与“个体利益”的关系尚缺乏有效的制度安排。
针对电力线路、油气管道等线性基础设施造成土地利用受限这一问题，近年来学界开展了大量研究，提出了若干解决方案，概括起来主要有空间权说（包括空中空间权说、空间利益公平分配权说）、建设用地使用权分层说、相邻关系说、地役权（空间地役权）说、管道通行（过）权说、管制性征收（准征收、反向征收）说、公共地役权（法定地役权、强制地役权、行政地役权）说，以及基地使用权说和管道多层权说等。
“空间权”说认为，空间权可以与建设用地使用权相分离，从而成为一项独立的物权。集体土地及上部空中空间可分层所有，需要利用集体土地的空中空间进行公共建设时，国家可以只征收或征用集体土地的空中空间。然而不可忽视的是，具体实践中，在油气管道及电力线路如此接近地表的情况下，合理划分地表权利与空间权利是相当困难的；即使勉强确立二者的空间权属，对不同层面空间之间的相互妨害、相互影响问题依然无无法解决。
“建设用地使用权分层”说已被《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第345条所吸纳，即“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，因此具有实定法依据。持建设用地使用权分层说论者认为，地下管道、地上电网通常只需要利用地下或地上的一部分空间，空间建设用地使用权即可满足这一需要。管道企业利用地下一定范围的空间建设管道，取得的权利即是地下建设用地使用权，不宜再走先由国家征收集体土地再出让给管道企业使用的老路。建设用地使用权分层说的疑惑在于：一是即便分层设立建设用地使用权，也大量存在需要在他人已具有使用权的地层中铺设管道、架设电力线路的情形；二是亦有论者注意到，土地的立体化利用会加剧不同层次土地权利人之间的土地利用冲突，管道权利人还需要通过相邻关系和地役权关系来调整与周边土地权利人的冲突，因此建设用地使用权分层无法解决不同层次间的相互影响问题；三是亦如“空间权”说，即在电力线路及油气管道如此接近地表的情况下，建设用地如何合理分层是一件相当困难的事。
“相邻关系”说认为，电力线路对土地权利人利用土地存在直接限制，但它并非是对他人权利的侵害，而是以尊重相邻不动产物权的存在和正常运行为基础，并建议对物权法下的“相邻关系”制度作扩大解释，以解决土地不“毗邻”问题。然而，若运用相邻关系来解决线缆通行权问题，必然要先解决在先权利问题；若对“相邻关系”作扩大解释，则是剔除了“相邻”要件，仅保有其“法定”限制的特色，从而实质性地改造了“相邻关系”。而且，单纯依私法理念解决涉及公共利益的事项，其正当性值得商榷。
“地役权”说认为，普通（意定）地役权是解决油气管道地下通过权问题的有效途径，采用地役权方式无需改变油气管道及电力线路沿途不动产的权属，也无需征收，只需支付地租，且不至于造成土地荒芜。电网经营方为需役地人，被穿越的土地则为供役地，通过签订地役权合同，实现对供役地的利用及利用限制。禁止在高压线通过的空间周围建造建筑物，便是科供役空间以不作为义务。公用企业用地结构也与地役权的法律模型完全吻合，只不过传统地役权的地役权人均为私人，而该类地役权系为了实现公共利益。但普通地役权基于意定的设立方式存在约束性弱、任意性强的缺陷；公用事业地役权的设定无法一一采取合意的方式进行，需要增加依法强制设立的方式。王利明教授认为，存在一种因公共利益而设定的地役权，一种因为公共利益而对于私人土地所有权的限制，它具有命令与服从的关系；陈华彬教授认为，我国的“西气东输”“南水北调”工程沿途输气管道和输水管所占用的他人的土地，它的目的是为了增进社会公益，当然无须征得土地权利人的同意而直接设定地役权。这种具有强制性的地役权已明显区别于目前《民法典》中已有的意定地役权，它将是一项新的法律制度。
“管道通行（过）权”说具有《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》（国土资函〔2001〕327号）（以下简称《复函》）这一实体依据。根据该文件，油气管道仅需取得“地下通过权”而不必取得管道所经过土地的所有权（集体土地）或使用权（国有土地）。有论者认为，管道通过权在法律性质上属于地役权，实质为公共地役权。亦有论者认为，管道通过权的法律属性为地下建设用地使用权。这种观点的缺陷在于：一是《复函》缺乏上位法依据，限于就事论事而未能抽象出一般性权利，故法律属性不明；二是忽略了土地权利人的权益，如签订地下通过权合同的主体为县、市人民政府土地行政主管部门而不是集体土地的权利人，而这往往是现实中的矛盾所在；三是如由管道经营企业与土地权利人签订“管道通行权”合同，则避免不了协商僵局。
“管制性征收”起源于美国的判例，随后影响到全世界。管制性征收是指政府在对经济社会诸领域进行管制时，由于过分限制了公民的财产权而造成对公民财产事实上的征收，其最大特点在于它是由公民“自下而上”发动。管制性征收强制色彩浓厚，无法科以土地权利人一定的积极作为义务，也无法明确公用基础设施经营者的权利，导致个体的财产权始终处于一种被侵害状态。管制性征收模式对于个案事后救济较为有利，而不太适合于需要事先明确基础设施经营者的法律权益，以及事先即给予受影响的土地权利人以普遍性补偿的情形；它对于基础设施经营者及土地权利人的民事请求权基础无法给出答案。
“公共地役权”论者指出，“地役权”在欧陆法系国家中具有悠久的历史，在法国法律中依据服务的对象不同分为“民事地役权”和“行政地役权”。“行政地役权”又分为城市规划地役权、公用地役权。公用地役权包括“保障某些资源和设备正常使用的公用地役权（如水管、电网的铺设）”等，它经过特别的行政程序设定，原不动产权利人须作出适当的让步以保证公益事业的存在与进步。公共地役权有别于私益性、意定性的普通地役权，电力线路、油气管道等基础设施正是其适用领域，可以在电力企业、管道企业与土地权利人之间确立起基础性民事权利义务关系，也体现出土地的资源属性，实现多种土地用途并存。有论者则认为，公共地役权乃私人不动产财产权的公法负担，如引入民法体系将导致公权膨胀、私权不彰；公共限制或者负担并非地役权这一私法工具所能承载的，它最终必须经公权力行使才能实现。
除了上述几种学说之外，还有基地使用权说、管道多层权说等。“基地使用权”论者认为，在我国地役权制度中，不必承认没有需役地的地役权，对于需要远距离利用他人土地的工程设施，可界定为基地使用权或空间基地使用权，亦即“建设用地使用权”或“空间建设用地使用权”。故此，“基地使用权”说仍然无法避免建设用地或空间权之弊。“管道多层权”论者认为，以管道本体物权为中心向四周延伸分别是管道用地的相邻权区域、地役权区域、典权区域。其缺陷也很明显：管道通行带作为一个整体，刻意区分为多层法律关系过于复杂，且管道本体的用地也是需要解决的问题；私法自治的意定方式也避免不了协商僵局。
从上述多种学术观点来看，建设用地使用权（即征地）方式虽能较为彻底地解决不动产公私利益的冲突，但电力线路及油气管道与其走廊内或通行带内土地之间是“并存型”公私利益冲突，不需要完全剥夺一种利益来满足另一种利益的实现，只需要对一方权利进行适当限制即可让两种利益同时存在于同一不动产之上；建设用地分层方式及空间权方式并不能消除对毗邻土地利用限制及不利影响问题，如将电力线路走廊或管道通行带分割为若干个法律关系则过于复杂；土地租赁（借用）、意定地役权方式无法打破基础设施经营者与土地权利人之间的协商僵局，也难以为基础设施提供长期、稳定的法律保护；管道通行权则性状不明，深究之下其实摆脱不了“公共利益需要”与“对土地权利人强制设定义务”这一触及公共地役权的根本问题；管制性征收则是纯粹公法上的事后救济制度，具有滞后性与有限性，只能实行个案的事后纠正，而未能确立事前的基础性权利及普遍性的权利保护，且带有深厚的公法色彩与强烈的凌驾性。相形之下，公共地役权是较为合适的解决之道。
地役权是一个古老的罗马法概念，是基于不动产利用之便利而对邻近不动产进行用益性利用，罗马法时期即创设役权制度调整私人之间的土地“利用-负担”关系。近现代以来，随着工业化的发展，在公共基础设施建设等领域，私人不动产利益与公共利益之间的紧张和冲突日益突出，传统的以特定私人主体关系为调整框架的地役权制度已不敷适用，亟须一种新型权利关系予以有效回应。为适应这一变迁，两大法系皆通过立法、司法判例等形式，逐渐突破传统地役权的私人框架，将公共利益作为地役权的一方，从而确立公共地役权制度，以解决“私产公用”的不动产利益冲突问题。两大法系虽然在具体做法上有所不同，但最终均在法律框架下作出公共地役权这一制度安排，它是传统私法上地役权的新发展，适用领域随着经济、科技、社会发展而扩张。电力线路、油气管道等公共基础设施是近现代工业化的产物，为现代社会所不可或缺，所承载公共服务的基础性、广泛性使它们成为公共利益的重要物质载体，而它们分布的散在性及具有的危险性、开放性又不可避免地对所经之处的邻近不动产和人的活动带来一些限制。随之而来，它们与邻近土地之间的权责关系如何界分成为现代社会必须解答的问题，而公共地役权制度正适用于此。
我国现行《民法典》及此前的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）仅规定了征收及其补偿，缺少公共地役权的制度安排，导致在民法规范体系中公益目的用地的物权制度供给不足，进而导致相关主体的正当利益诉求在法律上缺乏明确请求权基础，不利于社会公共利益系统与公正的实现。
综合学界对公共地役权概念的解读，所谓公共地役权是指为了公共利益的需要，使不动产所有权人或使用权人容忍某种限制或承受某种负担，从而使国家、公众或公用事业部门取得一种要求不动产所有权人或使用权人容忍某种限制或承担某种负担的权利。由于公共地役权在不同国家的内涵有所不同，加之它具有公益性、法定性、强制性等显著特点，故又称“法定地役权”“行政（地）役权”或“强制地役权”。
电力线路和油气管道承载重大公共利益，呈线状分布，需要使用沿线众多土地权利人的土地，其用地特点是不完全占有土地或不丧失土地的主要用途，只是需要给土地使用附加一定的限制、添附某些义务，因而以设定公共地役权方式来使用土地应是最佳选择。域外国家和地区在公共地役权适用范围中无不将电力线路和油气管道纳入，甚至可以说是“量身打造”，例如我国香港特别行政区的《供电网络（法定地役权）条例》。
（1）实现土地资源的充分利用。土地是一种重要资源，可以承载多种利益，因此应充分发挥土地资源的价值，避免土地资源的单一利用。现有的建设用地征收方式只适用于完全丧失土地既有功能的排斥型用地方式，对于电力线路和油气管道只是使用土地部分功能的、“并存型”的土地利用，则没有必要通过征收完全占用土地。这对于土地资源十分珍贵的我国来说殊为重要。
（2）实现基础设施所承载的公益用途。公共地役权强调公共利益优先，可以以强制性有效解决意定地役权在缔约上的困难，克服私法自治的缺点，这样既保障重要基础设施所承载的公共利益，又可补偿土地权利人的损失，并减少基础设施建设时的土地征收费用，从而惠及每个社会个体，增进公共福祉。
（3）在基础设施的经营者与土地权利人之间建立“权利-义务”关系。由基础设施经营者享有土地的部分用益物权并承担民事补偿责任，同时土地权利人让渡部分土地权益并获得补偿，可以在彼此间建立负担公平、权利义务清晰的双向型民事法律关系，明确彼此请求权基础。“地役权当事人的特定性与相对性对当事人产生受权利义务约束的稳定感”，即使发生争议亦能及时、有效地获得民事上的救济，避免公法上单向型“禁止-惩罚”关系下的救济不能。
（4）实现公共利益与公共负担的一致。在我国，电力线路和油气管道的输送服务遵循“准许成本加合理利润”原则，基础设施经营者在承担土地利用补偿责任后，将补偿费用传导给终端消费者，即“得其利者担其责”，实现公共利益与公共负担的一致。
（5）避免过度管制或管制不足。较之土地征收，公共地役权更能让基础设施经营者根据变化情况适时调整土地补偿费用及补偿期限等，避免“补偿悖论”。
（6）增进政府行政行为的公允和透明。较之征收与管制性征收乃至规划许可，公共地役权可以使行政机关从与土地权利人的对抗性角色中解脱出来，居中审查公共权的设立申请，并通过异议、听证等程序由需役人与供役人充分表达意见，并居中作出行政裁决，实现政府行政行为的公允和透明，增强政府的公信力。
（7）实施较为简便。对电力线路走廊及油气管道通行带，通过单一“公共地役权”法律关系即可调适，能提供长期稳定的用益物权。经权利登记后供役人及需役人的权属或土地负担较为清晰，较之土地征收或建设用地使用权，以及建设用地使用权分层、空间权、相邻权、意定地役权等方式而言，权属稳定，无须夹带多重法律关系，也避免了协商僵局，便于实施。
正是由于公共地役权这一法律制度具有上述诸多优势，得到了学术界及实务界人士的青睐，早在2006年《中华人民共和国物权法（草案）》征求意见时即提出了公共地役权立法建议。
公共地役权制度发端于法国，又为德国、意大利等国所借鉴，并在瑞士、荷兰、美国、俄罗斯、巴西、智利等国，以及我国香港特别行政区、澳门特别行政区的法律体系中得到体现。
尽管在不同国家和地区公共地役权的称谓和形态不尽相同，具体内涵存在一些差异，但具有如下共同特征：①公共地役权的产生通常以法律的直接规定为依据或以判决、行政许可为依据；②公共地役权的实现主要是通过土地权利人的容忍或不作为义务来履行；③设立公共地役权的目的主要是为了公共利益需要或在某种特殊情况下合理利用土地，维护特定土地权利人的合法权益；④公共地役权的发生和存在不完全以需役地的存在为必要条件，它源于土地的资源属性而不是土地的财产属性。
部分国家和我国香港特别行政区、澳门特别行政区有关公共地役权的立法及实践经验值得我们借鉴。从我国现行电力线路走廊及油气管道通行带立法来看，已体现了公共地役权制度的某些重要特征——一种不转移土地所有权的非国有土地利用、但导致原财产权在一定程度上权能减损或者某种纯经济损失的、“另类”的公益用地实现方式。此类基础设施用地具有明显的强制性，但因其中缺失对私权利的合理保护，存在明显的制度性缺陷，这也正是导致现实中矛盾重重的根源，因此需要构建完善的公共地役权制度，对双方权益予以双向保护。
不可否认，公共地役权在不同国家和地区的内涵和适用范围均存在较大差异，在理论上亦不乏争议。因此，我国在引入这一制度时需要进行适应性调适。
有论者指出，公共地役权概念极其混乱，诸如法定地役权、行政地役权、强制地役权、公用地役关系、保存地役权、公共通行权等，大异其趣；公共地役权具有公、私两面性，贸然引入或将背离《民法典》控制公权的法治理念，严重冲击民法固有体系。这提示我们在考量公共地役权制度时应当辨别各国和地区之间的差异，设计公共地役权法律制度时务必契合国情，以免水土不服。从我国实践来看，如涉及土地征收、征用等法律制度，既在《中华人民共和国土地管理法》中以公法形式赋予政府征收的权力，又在《中华人民共和国民法典》及此前的《物权法》中对私权利给予了保障。土地利用越来越被视为公共事务而非私人事务，国家通过私法与公法两种途径对土地空间资源进行多重控制，单一公法框架将导致私人权利保护不力，单一私法模式难以顾全公共利益，因此公法适度介入私法，创新公共地役权的立法模式，使得物权体系趋于完整。电力线路、油气管道几乎是多数国家适用公共地役权的共同领域，但为慎重起见，我国或可在这二者中先行采用公共地役权制度。
有论者指出，公共地役权理论虽然可以对周边土地利用限制提供理论依据，但管道通过和出于管道安全运行及大众安全对周围土地的限制是两种不同用地需求，以公共地役权来解决这两个问题反而会导致理论体系的混乱。现实中的“两种不同用地需求”确有存在，但正是由于管道的通过才会导致周围土地利用受到限制，管道本体的用地包含于通行带中，二者统一于一个整体。因此不妨在设计公共地役权这一法律制度时，将油气管道本身占地的问题一并涵摄，从而通过单一的公共地役权制度予以规制。
还有论者认为，我国并不存在对地役权概念进行目的性扩张的可能性与必要性，类似于“公共地役权”的应用领域，如油气管道铺设等通过行政命令或法律设定保护区，或者通过土地征收等方式可以实现，无须以“地役权”方式取而代之；在公用企业法人化的前提下，不宜过分地宣扬其“公共性”，毕竟最为现实的表现形式是公用企业的“私人”利益；且“法定地役权”的实施无可避免将遭遇细如牛毛般的琐细工作。是论值得注意的是，“公权力”规制或设定限制性“人役权”均不能确立公共设施经营者及土地权利人的权利基础，有碍于彼此权益的保护。不以权利作为法权模型，而以权力作为制度运行的基础、以“管理—服从”模式“一统江湖”弊大于利。公用企业作为法人虽然具有私益性，但毕竟公用企业与一般企业具有显见的差异，所经营基础设施的公益性是确定的，强调其公益性并非是对它作为企业法人“私益”的保护。上述论述提示出这种公益性不可被滥用，因此其应用范围应当受到严格限制，而且如电力企业、油气管道企业等作为需役人行使权利亦应受到公权力的监管，以免过度侵犯不特定供役地人的私权。此外，实施便利与否虽非公共地役权制度所需关注的关键所在，但也提示这一制度在设计正当程序之时要力戒繁琐。
制定法律需要反映“法的应然状态”，从这一意义来说，立法不是“发明法律”而是“发现法律”。本文以电力线路走廊及石油天然气管道通行带为例，对此二类基础设施保护区存在的土地利用限制问题进行了探究，提出以“公共地役权”这一法律制度来规制各利益相关方的权利义务，以实现公共利益与个体利益之间的平衡。
现实中，由于电力线路、油气管道与周边土地之间的“利用-负担”关系未能理顺，致使基础设施经营者与土地权利人之间处于持续紧张状态，形成“邻避效应”：一方面人们的生产生活离不开此类基础设施，另一方面又因给土地使用带来的限制而妨碍基础设施建设与存续，基础设施经营者不得不投入大量隐性成本以消解、缓和上述矛盾。是以在我国借鉴并引入公共地役权制度，理顺其中的法律关系，实现定分止争，已具有现实必要性。
作者简介：吴德松（1970—），男，湖南省湘阴县人，国网湖南省电力有限公司法务中心主任、公司律师，高级经济师，法学学士，主要从事电力法及公用事业法律问题研究。
